KANUNLARIN ANAYASAYA UYGUNLUĞU

KANUNLARIN ANAYASAYA UYGUNLUĞU

SİYASİ DENETİM HUKUKİ DENETİM – ŞEKLİ DENETİM

SOYUT NORM DENETİMİ SOMUT NORM DENETİMİ

ESAS YÖNÜNDEN ANAYASAYA UYGUNLUK

KANUNLARIN ANAYASAYA UYGUNLUĞU

Anayasa, kanun, kanun hükmünde kararname, uluslararası andlaşma, tüzük ve yönetmeliler hukukumuzun yazılı kaynaklarındandır.

Kanun, kanun hükmünde kararname ve uluslararası andlaşmalar normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alırlar. Fakat diğer yazılı kaynaklar arasında hiyerarşi vardır. Bu durumu açıklamak gerekirse: Tüzük, yönetmelikten; kanun, kanun hükmünde kararname ve uluslararası andlaşma da tüzükten üstündür. Anayasa ise hepsinin üstünde yer alır. Bunların var ettiği oluşumun adı ise ‘normlar hiyerarşisi’ dir. En tepede Anayasa olmak üzere her bir basamaktaki normun kendinden önceki basamakta bulunan yazılı kaynağa aykırı olamayacağı düşünülürse; bu oluşumu bir pramide de benzetmek caizdir.

Sonuç olarak; bu hiyerarşide alt basamaktaki bir norm alt basamakta olan bir norm üst basamaktakine aykırı olamaz.

Anayasa, normlar hiyerarşisinde kanunlardan üst seviyede yer alan ve kanunlardan daha zor değiştirilebilen hukuk kurallarıdır. Anayasa kuralları içerik olarak daha çok devletin temel kuruluşuna ve devlet karşısında vatandaşların temel hak ve hürriyetlerine ilişkindir.

Bununla birlikte Anayasalarda, devletin temel kuruluşuna ilişkin olmayan sıradan hükümler de bulunmaktadır.

Kanun, normlar hiyerarşisinde Anayasanın altında, tüzüklerin üstünde yer alan, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından ‘kanun’ adı altında yapılmış işlemlerdir.[1]

Yasaların Anayasaya uygunluğunun denetimi aslında bir "karşılaştırma" faaliyetidir. Denetimi yapan organ, yasayı ve ilgili Anayasa kuralını yan yana koyarak bir değerlendirme yapar.

Basit bir örnekle açıklayacak olursak; ölüm cezasını yasaklayan bir Anayasa hükmü karşısında, belli bir suç için ölüm cezası öngören bir ceza yasası hükmü Anayasa ya aykırı olacaktır. Ancak her zaman Anayasa’ya aykırılık bu denli açık ve net bir biçimde karşımıza çıkmayabilir. Bu durum uygunluk denetimi yapanların yorum yapması ve söz konusu yasal düzenlemenin Anayasa ya aykırı olup olmadığını ortaya koyması gerekir.

Günümüzde yasaların Anayasaya uygunluğunun denetimi esas olarak iki şekilde yapılmaktadır: ‘siyasal denetim’ ve ‘yargısal denetim’. Bir başka ifade ile yukarıda bahsedilen ‘karşılaştırma’ ve ‘yorum’ faaliyetlerini siyasal denetimde siyasal organlar (yani yasama ve yürütme organları) yargısal denetimde ise yargı organları yapar.

Yasaların Anayasa ya uygunluğunun siyasal denetimi, yasaların tasarı veya teklif olarak parlementoya sunulmasından yürürlüğe girmesine kadar geçen sürede gerçekleştirilir.

Bu sürecin duraklarında bir yasanın Anayasaya uygun olup olmadığı çeşitli kurumlar veya aktörler tarafından incelenir.[2]

Buna göre yasaların Anayasaya uygunluğunun siyasal denetiminde TC Anayasal sisteminde bir yasa tasarısı (Bakanlar Kurulu tarafından hazırlanan yasa önerileri) veya yasa teklifleri (milletvekilleri tarafından hazırlanan yasa önerileri ) hazırlandıktan sonra Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur. Buna göre yasanın oluşum sürecindeki ilk durak meclis başkanlığıdır.[3] Kanun tasarı veya tekliflerinin meclis başkanlığından sonraki durağı parlemento komisyonlarıdır. Parlemento komisyonları parlementodaki güç dağılımına uygun olarak seçilen milletvekillerinden oluşan, uzmanlık alanlarına göre ayrılmış çalışma gruplarıdır.

Yasalar parlemento genel kuruluna gelmeden önce meclis başkanlığı tarafından komisyonlara havale edilir; söz konusu yasalar komisyonlarda görüşülür ve olgunlaşır. Yine bu alanda özellikle muhalefet partisine mensup komisyon üyelerinin ortaya koyduğu eleştiriler, yasanın Anayasaya uygunluğunun denetimi açısından önemlidir.[4]

TBMM İçtüzüğünün , ‘Anayasaya Uygunluğunun İncelenmesi başlıklı 38. Maddesine göre ‘komisyonlar, kendilerine havale edilen tasarı veya tekliflerin ilk önce Anayasanın metin ve ruhuna aykırı olup olmadığını tetkik etmekle yükümlüdürler. Bir komisyon bir tasarı veya teklifin Anayasa ya aykırı olduğunu gördüğü takdirde gerekçesini belirterek maddelerin müzakeresine geçmeden reddeder.’ Nihayet TBMM bünyesinde oluşturulan Anayasa Komisyonunun asli görevi ise kendisine havale edilen yasaların Anayasaya uygun olup olmadığını incelemektir.

Yasalaşma sürecindeki bundan sonraki adım yasanın meclis genel kurulunda görüşülmesidir. Parlemento görüşmelerinde milletvekilleri yasa hakkında değişiklik önergesi verebilirler. TBMM İçtüzüğünün Anayasaya Aykırılık Önergeleri başlıklı 84. Maddesine göre ‘ Bir kanun tasarı veya teklifinin genel kuruldaki görüşülmesi sırasında tasarı veya teklifin belli bir maddesinin Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle reddini isteyen önergeler diğer önergelerden önce onaylanır. Böylece genel kurul aşamasında hem görüşmeler sırasında ileri sürülen Anayasaya aykırılık iddiaları, hem de verilen Anayasaya aykırılık önergeleri yoluyla siyasal bir denetim yapılmış olur. Daha sonra yasa için genel kurulda oylamaya geçilir. Bu oylamayla birlikte, parlementonun yasaya ilişkin iradesi (kabul veya red) yönünde ortaya çıkmış olur.

Anayasal sistemlerin pek çoğunda, bir yasanın yürürlüğe girebilmesi için devlet beşkanı tarafından imzalanması şarttır. Devlet başkanı bir yasayı imzalamayarak yasama organına geri gönderme yetkisine sahipse ‘veto’ yetkisinde söz edilir. Böylece devlet başkanları yasaları yasama organına geri gönderirken siyasal denetim yapmış olurlar. 1982 Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında ‘geciktirici veto’ kurumu kabul edilmiştir. [5]

Anayasanın 89. Maddesine göre , ‘Cumhurbaşkanı yasaları bir kez daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderebilir. TBMM, söz konusu yasayı aynen kabul ettiği takdirde artık Cumhurbaşkanının TBMM ye geri gönderme yetkisi yoktur; yasa resmi gazetede yayımlanır.

Sonuç olarak, yasaları Anayasaya uygunluğunun siyasal denetimi bağlamında komisyonlarda ve genel kurulda muhalefetin eleştirileri ve Cumhurbaşkanının veto gerekçeleri, Anayasaya aykırılık konusunda kamuoyunu bilgilendirmek ve harekete geçirmek açısından önemli ve değerlidir. Hatta bu tartışmalar daha sonra sözkonusu yasa AYM ye götürüldüğünde dava dilekçesinin hazırlanması ve karar aşamasında da yol gösterici olabilir. Ancak buna rağmen tüm siyasal mekanizmalar Anayasaya aykırı bir yasanın yürürlüğe girmesini engelleyecek nitelikte değildir.[6] Bu aşamada daha etkili bir yöntem olan yargısal denetim devreye girecektir.

Kapsam bakımında incelendiğinde Anayasal denetim iki şekilde yapılmaktadır: Esas bakımından denetim ve şekil bakımından denetim.

Esas bakımından denetimden bahsedecek olur isek: bir normun içeriğinin yani getirdiği hükümlerin Anayasa hükümlerine uygun olup olmadığının denetlenmesidir. Ancak Anayasa değişiklilerine ilişkin kanunların, esas bakımından denetlenmesi mümkün değildir.

Esas denetimi sebep konu ve maksat yönlerinde yapılmaktadır.

Sebep yönünden: Anayasa çok sınırlı durumlarda bir yasama işleminin sebebini gösterdiği için işlemlerinin sebebi noktasında yasama organı geniş bir takdir yetkisine sahiptir. Örneğin; savaş dışında bir nedenle seçimlerin ertelenmesi durumunda sebep yönünden Anayasaya aykırılık oluşur.

Konu yönünden : Anayasa koyucu bir konuyu düzenlemese dahi yasa koyucu Anayasa da düzenlenmemiş bir konu hakkında düzenleme yapma yetkisine sahiptir. Yasama organı, bir düzenleme konusunda özel bir unsur eklediğinde yasa koyucunun buna uyması zorunludur. Örneğin vergilemede mali güç kriteri gözetilmelidir. Öyleyse, mali güç kriterini gözardı eden bir vergi kanunu Anayasaya aykırı olacaktır.[7]

Maksat yönünden: yasama işleminin kamu yararına aykırı olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa Anayasaya aykırılık sözkonusu olur. Bunun en tipik örneği, seçim sonuçları nedeniyle Kırşehir in ilçeye çevrilmesine ilişkin kanunudur. [8]

Şekil bakımında denetimden bahsedecek olursak: Şekil bakımında denetim, Anayasa yargısına tabi normların Anayasada belirtilmiş olan yetki, şekil ve usul kurallarına uygun olarak yapılıp yapılmadığının araştırılmasıdır.

Ne var ki 1982 Anayasası, şekil denetimi konusunda bazı sınırlamalar getirmiştir. Anayasanın 148. Maddesine göre ‘ kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır.’

2011 yılında kabul edilen 6216 Sayılı Kanun çok önemli bir hükme yer vermiştir: Önceki düzenlemede kanun hükmünde kararnameler ile TBMM İçtüzüğü üzerindeki şekil denetimi serbestçe yapılıyordu. Başka bir deyişle kanun hükmünde kararnameler ile TBMM İçtüzüğünün denetimi sınırlanmış değildi.

6216 Sayılı Kanunun 36. Maddesi, kanun hükmünde kararnameler ile TBMM İçtüzüğü için de şekil denetimini sınırlandırmış, ‘kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanununda öngörülen süre içinde çıkarılıp çıkarılmadığı ile Cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu üyelerinin imzalarının bulunup bulunmadığı; TBMM İçtüzüğünün son oylamasının öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı hususlarıyla sınırlıdır’ hükmünü kabul etmiştir.

Şekil bozukluğuna dayanan Anayasaya aykırılık iddiası mahkemeler tarafından ileri sürülemez. Yani şekil denetimi itiraz yoluna konu olamaz.

Sonuç olarak kanunlar hem şekil hem esas yönünden denetlenebilir ve bu denetim de son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı konusu ile sınırlıdır.

Bu aşamada Anayasa yargısından bahsetme zorunluluğu da hasıl olmuştur. Şöyle ki :

Bir meclis normu Anayasaya aykırı olsa da [9] dava konusu normun yargılanabilmesi için öncelikle ortada usulüne uygun bir başvuru bulunmalıdır. Bu amaçla, Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru sonucunda dosyalar, ister iptal davası yolu, isterse itiraz yolu olsun, başvuruların usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığı yönünden öncelikle ilk incelemeye tabi tutulur.

Bir başvuru yapılmaksızın, Anayasa Mahkemesinin kendiliğinden yargısal denetim yapması mümkün değildir. Anayasaya uygunluk denetimi iki şekilde yapılır: iptal davası ve itiraz yoludur. Bu başvuruları sırası ile incelersek:

İptal Davası (Soyut Norm Denetimi): Soyut Norm Denetimi yolu, Anayasa da belirtilenlerin bir norm aleyhinde bir somut davaya bağlı olmadan Anayasa Mahkemesine başvurmalarıdır. Bu başvuru müstakil bir davadır. Anayasa değişikliklerine ilişkin değişiklikler ile diğer kanunlar aleyhine şekil bakımından açılacak iptal davasını Cumhurbaşkanı ve TBMM üye tam sayısının beşte biri tutarındaki üyeler açabilir. Bu durumda, şekil bakımından açılacak iptal davalarında ise süre, yayımdan başlayarak on gündür. Anayasa değişiklikleri sadece şekil yönünden denetlenebilir.

Esas bakımından denetime tabi olan tüm normların, esas bakımından iptal davasını ise Cumhurbaşkanı, iktidar ve ana muhalefet partisi meclis grupları ile TBMM üye tam sayısının en az beşte biri tutarındaki üyeler açabilir.

Esas bakımından açılacak iptal davasında dava açma süresi altmış gündür. Bu süre 1961 Anayasasında 90 gündü.

Sonuç olarak Anayasa değişiklikleri ile kanunların şekil bakımından denetimini, Cumhurbaşkanı ile TBMM üye tam sayısının beşte biri tutarındaki üye, bunların Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak on gün içinde isteyebilirler.

Kanunların esas bakımından şekil ve/veya esas bakımından denetimleri ise, Cumhurbaşkanı, TBMM üye tam sayısının beşte biri tutarındaki üye, iktidar ve ana muhalefet partisi meclis grupları tarafından bunları Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak 60 gün içinde istenebilir.

İtiraz Yolu (Somut Norm Denetimi): Defi itiraz yolu, mahkemelerde görülmekte olan bir dava sırasında, o davada kullanılacak hukuk normunun taraflarca ya da resen mahkeme tarafından Anayasaya aykırılığının ileri sürülmesi sonucunda Anayasa Mahkemesine götürülmesidir. Somut Norm Denetiminin koşulları şunlardır:

- Bakılmakta olan bir dava olması

- Davaya bakmakta olan merciin mahkeme olması

- İptali istenen kanun veya kanun hükmünde kararnamenin bu davada uygulanacak norm olması

- Mahkemenin, normun, Anayasaya aykırılığına resen kanaat getirmesi ya da taraflardan birisinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasını ciddi bulması.

Somut norm denetiminin şartlarını yakından incelersek;[10]

Görülmekte olan bir dava : Davayı gören mahkemede, örneğin asliye hukuk mahkemesinde dava sonuçlanmış ise artık Anayasa Mahkemesine denetim için bir norm gönderilemez.

Anayasa Mahkemesine bir normun iptali için başvurulduktan sonra davanın ortadan kalkmış olması, Anayasal denetimi engellemez.

Anayasa Mahkemesi, kendisine normu gönderen mahkemenin, davaya bakmaya görevli mahkeme olup olmadığını incelemektedir. Görevsiz mahkemece yapılan başvuru Anayasa Mahkemesinin ilk incelemesinde reddedilmektedir.

Yüksek mahkeme, daha önce çelişik kararlar vermiş olsa da, yeni Hukuk Muhakemeleri Kanununa göre çekişmesiz yargı işleri görülmekte olan dava niteliği taşımaz.

Merciin mahkeme olması: Anayasa Mahkemesine başvuru yapacak merciin ‘mahkeme niteliğini ‘ taşıması zorunludur. Buna göre, sorgu hakimleri, cumhuriyet savcılıkları, hakemler, tahkim kurulları, il ve ilçe idare kurulları, yüksek seçim kurulu, Sayıştay, görev uyuşmazlığı çözerken Uyuşmazlık Mahkemesi, mahkeme niteliğini taşımazlar.

İcra mahkemeleri, hüküm uyuşmazlıklarında Uyuşmazlık Mahkemesi davaya bakmakta olan mahkeme sıfatına sahiptirler.

Anayasa Mahkemesinin ise bizzat kendisi, siyasi partilerin kapatılması ile yüce divan sıfatıyla baktığı davalarda mahkeme niteliğini taşırken, dokunulmazlığın kaldırılması ile üyeliğin düşmesi kararlarına karşı itirazı incelerken mahkeme sıfatına sahip değildir.

Merciin mahkeme niteliği taşıyıp taşımadığı, Anayasa Mahkemesinin ilk incelemesinde dikkate alınır. Dolayısıyla gönderen mercii mahkeme niteliği taşımıyorsa istem ilk incelemede reddedilir.

Davada uygulanacak norm: İptali istenen normun, görülmekte olan davada uygulanacak norm olması zorunludur. Dolayısıyla dava ile ilgisiz bir normun, denetim için Anayasa Mahkemesine gönderilmesi mümkün değildir. Anayasa Mahkemesi, davayı gören mahkemenin bu konudaki nitelemesi ile bağlı değildir. Yani, Anayasa Mahkemesi, kendisine gönderilen bir normun davada uygulanacak norm olmadığına karar verebilmekte ve bu durumda istemi ilk incelemede reddetmektedir.

İddianın ciddiliği: İlk derece mahkemesi uygulayacağı normun Anayasaya aykırı olduğuna resen karar verebilir. Ancak, Anayasaya aykırılık iddiası, taraflarca ileri sürülürse bu durumda davayı gören mahkemenin bu iddiayı ciddi bulması gereklidir.

Davayı gören mahkeme, tarafların ileri sürdüğü Anayasaya aykırılık iddiasını ciddi görmezse, bu karar esas hükümle birlikte temyiz edilebilir.

Anayasa Mahkemesinin ilk derece mahkemesi tarafından ciddilik nitelemesini inceleyemeyeceği kabul edilmektedir.

Bu koşulların gerçekleşmesinden sonra:

Mahkeme(davayı gören mahkeme), Anayasaya aykırılık iddiasının çözümlenmesi için dosyayı Anayasa Mahkemesine gönderir ve Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır.

Anayasa Mahkemesi, işin kendisine gelmesinden itibaren beş ay içinde kararını verir ve açıklar. Bu süre içinde karar verilemezse, davayı gören mahkeme, davayı yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandırır. Ancak Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkeme, Anayasa Mahkemesinin kararına uymak zorundadır.

Somut norm denetimi istemi sonucu iptal edilen bir kanun hükmü, herkes için iptal edilmiş olur; sadece başvuranlar için değil.

1982 Anayasasının 152. Maddesine göre: ‘ Anayasa Mahkemesinin İşin esasına girerek verdiği red kararının Resmi Gazetede yayımlanmasından sonra 10 yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz.’

Mahkemenin işin esasına girmeden verdiği ret kararlarının bu hükme tabi olmadığına dikkat etmek gerekir. Yani, daha önce yapılan bir itiraz başvurusu ilk incelemede reddedilmişse, aynı norm hakkında yeniden başvuru yapılmasına engel yoktur.

1982 Anayasası ile getirilen bu 10 yıllık sürenin sadece somut norm denetiminin kendi içerisinde geçerli olduğunu belirtmek gerekir. Yani aynı norm, daha önce iptal davası yoluyla Anayasa Mahkemesine götürülmüş dahi olsa 10 yıllık süre geçmese de itiraz yoluyla aynı norma karşı başvuru yapılabilir. Benzeri bir hükme 1961 Anayasasında yer verilmemiştir.

İtiraz yoluna başvuran mahkemede itiraz konusu kuralın uygulayacağı başka dava dosyalarının bulunması halinde, yapılmış olan itiraz başvurusu bu dosyalar için de bekltici mesele sayılır.[11]

[1] Kemal Gözler, İdare Hukuku , Dokuzuncu Baskı, s.37, Ekin Basın Yayın Dağıtım, Bursa, Mart, 2010

[2] Onar 2003

[3] Gönenç 2010

[4] Dr. Levent Gönenç, Yasaları Anayasaya uygunluğunun Denetimi Ve Anayasa Yargısı s.12

[5] Bahçeci 2008

[6] Dr. Levent Gönenç, Yasaları Anayasaya uygunluğunun Denetimi Ve Anayasa Yargısı

[7] Anayasa Mahkemesine göre ‘anayasa Mahkemesince iptal edilerek Anayasaya aykırılığı belirlenen bir hükümle aynı ya da özdeş nitelikte olan bir başka kuralın yasalaştırılarak Anayasa Mahkemesi kararının etkisiz duruma düşürülmesi, kuşkusuz Anayasanın 153. Maddesinin ağır ihlali anlamına gelir.’Aliefendioğlu , s. 339. Anayasanın 153. Maddesi , Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığına ilişkindir.

[8] Anayasa Hukuku Prof. Dr. Zehra Odyakmaz, Ümit Kaymak, İsmail Ercan, 2012

[9] Örneğin 95 milletvekili tarafndan kabul edilen bir kanuna karşı anamuhalefet partisi meclis grubu şekil yönnden iptal davası açsa, yüksek mahkeme, açıkça Anayasaya aykırı olmasına rağmen normun yargılamasını yapamaz, başvuruyu ilk incelemede reddeder. Çünkü başvuruda, anamuhalefet partisi meclis grubunun kanun aleyhine şekil yönünden iptal davası açma yetkisi bulunmadığından, davacılık koşulu oluşmamıştır. Bu hususa dikkat etmek gerekir.

[10] Özbudun s.397 vd.

[11] Anayasa Hukuku Prof. Dr. Zehra Odyakmaz, Ümit Kaymak, İsmail Ercan, 2012